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削!削!削!美国削支政策可能性分析

2013年01月18日 08:20 来源: 华尔街见闻 【字体:

  触发财政支出自动削减机制——影响重大,存在较高的触发可能性

  我们认为,容许触发财政支出自动削减机制比短时间的政府关门,对经济增长有更大的影响,但不会比不能及时上调债务上限严重。虽然国会的共和党人大体上支持,用其它方面的支出削减替代机制中对国防支出的削减,但支持在没有替代削支措施情况下,进一步延后机制触发时间的共和党人就少多了。

  在三个选项中,自动削支机制对2013年经济增长形成的威胁是最大的,因为机制可能被实际触发,而不像债务上限一样,不能及时上调的可能性不大。同时,因为触发削支机制有更长的持续影响时间,而不像政府关门一样,可以被很快地扭转。

  自动削支机制将降低2013财年的授权支出水平850亿美元,之后每财年都要降低1090亿美元(不累加),直到2021年。而对2013年的实际支出影响会比较小,只有约530亿美元,或GDP的0.3%。因为降低支出授权到实际支出的降低是有一定延时的。实际支出的削减将会很快“到位”,影响会集中在今年的二三季度,可能会降低经济增长幅度0.5%到1%。

  (黑色代表已经实施的增税政策对经济增长的影响;深灰色代表部分削支的影响;浅灰色代表全面实施自动削支机制的影响)

削!削!削!美国削支政策可能性分析

  和其它两个风险不一样,自动削支机制不是一个“悬崖”。如果国会容许自动削支机制如期生效,在3月1日之后的几天实施的削支措施是有限的。国会可能会给联邦机构几周的宽容时间实施削支政策。此外,法律还给联邦机构提供120天的时间,实施“行政规定或实施其它类似的削支行动”。所以国会可能会让自动削支机制如期生效,而准备在没有对实际支出水平形成巨大影响的之后几周内“关闭”自动削支机制。

  如果自动削支机制被全面实施,那么将对一些财政预算领域产生破坏性的影响,特别是国防领域。为了满足自动削支机制的要求,国防部将必须降低2013财年的支出水平9%。国防部的行政部门在怎么实施削支的问题上几乎没有可灵活操作的空间,所以国防部每个项目、计划和账户都将必须等比例削减支出。这将可能意味着,国防部的普通雇员在这个财年前必须被临时解雇一整个月,同时削减一些基础活动,比如说军人的医疗和航母的维修保养。在非国防方面,削支措施也具有相似的破坏性,虽然政治上的反应不会这么明显。

  自动削支措施2013年的破坏性要比2014年以及往后时间的大。国会2011年夏天达成的财政预算协议通过两个途径削减支出:1)限制每年国会的拨款上限;2)自动削支机制,这将进一步在拨款上限上削减1090亿美元的授权支出水平。2011年的立法要求2013年1月1日令自动削支机制生效——这是财年开始的第四个月(美国政府财年每年10月1日开始),所以机制在2013财年被设置成在现有财政支出水平上的一刀切削减措施。而2014财年及以后,机制只是简单地下调了前面提到的拨款上限1090亿美元。这意味着,2014财年及以后,国会可能根据实际情况拨款,只要不超过上限,而不是单纯的一刀切削支。把自动削支机制延后到2014财年实施,不仅是简单地延后财政紧缩,也是容许实施破坏性更小更有效的紧缩。

  然而,延后实施机制的成本将是一个问题。如果整体延后自动削支机制到2014财年(2013年10月1日开始),将增加未来10年的支出水平850亿美元。寻找其它领域的财政预算削减,抵消这部分的支出将是很困难的,特别是如果民主党坚持,用来替代自动削支机制的新减赤措施,必须完全来自于象福利政策这样的国内支出的削减。如果推迟机制的努力失败了,那国会可能选择降低而不是废止2013财年的削减幅度。

  就算国会能成功把自动削支机制延后到3月1日以后实施,但削支措施很可能还是会最终实施的。我们(高盛)预期,2013财年会实施价值150亿美元的削支措施(如果国会不进一步采取行动将是530亿美元),剩下的会在2014财年逐步实施。这个预期的假设前提是,虽然两党都不喜欢自动削支机制,但削减福利或增税措施的机制替代方案在长期来说是更不受欢迎的。

  最终,实施自动削支机制只是时间的问题。我们预期国会会把部分机制中的措施推迟到2014财年实施,这样实施就能减少对国防部门和其它联邦活动的破坏性冲击,但其它或更多的削支措施,可能会在2013年比预期中更快生效。

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