程智鹏:PPP监管是行业的绊脚石?还是磨刀石?

1评论 2018-01-24 14:57:25 来源:金融界贵金属 作者:程智鹏 抢反弹必备短线战法

  程智鹏诗曰:

  新时瞭望中国梦,为教九州协力同。

  监管从严非禁阻,真金火炼更从容。

  2018年到了,回顾2017年的中国的资本市场以及经济发展,也是跌宕起伏,令人感慨。

  2017年是中国金融行业的大监管之年。在这一年金融行业的严厉监管姿态之下,不管是银行业还是证券业都受到了巨大的影响。由于金融是市场经济的命脉之本,各行各业都受到了巨大的影响,如融资渠道、融资方式、证券化业务等等。

  PPP是国家重点发展扶植的对象,是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求,是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革,也是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

  从中国的经济环境看,中国地方财政缺口从2008年2.06万亿扩大至2016年7.32万亿,地方债务规模的同步扩大,2016年末我国地方政府债务余额约15.32万亿元,债务率约80.5%,因此控制地方债务风险,是PPP产生重的要原因。

  而即使是这样重要的对象,在今年的监管风潮下,也受到了巨大的影响。从今年春夏之际开始,监管部门出台了一系列PPP相关政策。我们先对和PPP监管相关的政策做一个大致的梳理。

  4月26日,财政部、发改委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)。从这个通知的重点内容最核心的地方,是对地方政府禁止承诺回购投资本金,禁止承诺最低收益,以严格管控地方政府变相举债为主要目的的规定。中国政府大力发展PPP的其中一个重要目的就是缓解地方债,如果变成了地方政府变相举债的路径,那PPP就失去它本该有的意义了。六部委联合发声,分量比较重,算是为今年的PPP监管定下了一个主基调。

  5月28日,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),文件主要规范政府购买服务,以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖,对这些违法违规融资乱象进行封堵,以化解地方政府或有负债风险。这个文件规定得比较细,而在现实中遇到的问题往往更细,所以细致的规定具体复杂的执行过程中,会遇到更多的问题,则是情理之中的。笔者不由得想到,北宋初年时,宋太宗以阵图为军队定下了诸多明确的细节,结果在具体作战的过程中,北宋军队就遇到了很多棘手的问题的历史画面。

  11月10日,财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),要求统一认识,分类施策,严格管理,坚决遏制隐性债务风险增量,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源,促进实现公共服务提质增效目标,夯实PPP可持续发展的基础。这个规定强调了防止隐性债务增加的同时,也强调了PPP的一个重大意义,那就是PPP需要肩负起项目运营的的责任,而不是帮政府做个东西就完事了。

  11月17日,国务院国有资产监督管理委员会发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)。这个规定在财务上对央企参与PPP做了明确的风险控制。

  以上是今年关于PPP行业的几个比较重要的监管文件,其他的一些领导说话等等的内容,表明的态度也大同小异,重点在于加强PPP发展的监管。

  2017年的对PPP监管的气氛如此严厉,而在这样的背景之下,出现了两种截然不同的声音。一种声音认为,PPP行业方兴未艾,就如此严厉地监管,这种行为无异于在扼杀中国PPP行业的发展,未来中国PPP的发展是悲观的。另一种声音则认为,监管的力度虽然大,但是从数据上看,从2016年到2017年的时间里,PPP的入库项目还是在增加,因此未来PPP项目的增长趋势还是向上,还是会大力发展的,值得看好。

  关于这两种声音,笔者认为都有失偏颇,我们还是看一组关于2017年PPP数据总体的回顾。

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  从2015年年底到2017年的9月,PPP项目的总入库数量都出现了爆发性的增长,直到10月份的时候出现了拐点。从趋势来看,项目的数量是在强势增加的过程中,这个没有错。

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  而从PPP项目的识别阶段来看,6月份就到了一个峰值,目前基本上已经处于一个回落的时期。

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  从PPP项目的准备阶段来看,也是6月份出现了峰值,现在也处于一个回落的周期。

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  从PPP项目的采购阶段来看,上升的趋势也十分明显,并且在今年6月以后,出现了一个加速上升的变化。

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  从PPP项目的执行阶段看,上升趋势就更为稳健,没有出现明显的加速期。

  我们综上机组数据的分析可以得出这样的一个结论。今年的严监管的气氛,尤其是再4月5月以后,受到50号和87号文件的影响,PPP项目的识别和准备明显受到了影响。整体数量的上升在第四季度也会受到影响,但是PPP项目的采购和执行两个落地阶段,并没有因此而减缓。

  这就是2017年监管力度加强以后,PPP发展的一些表现,而这个表现给我们的启示也是很明显的。那就是,在未来PPP项目的执行会更加大力度。而由于PPP在发展过程中出现了很多问题,这些问题需要更严格地监管,才能保证PPP的执行能够达到根本目的,这自然也会导致PPP项目从识别到准备的环节都会减缓力度。

  所以关于之前我们看到强监管后发出的两种截然不同的声音,一种认为行业希望破灭,一种认为会发展更快,这两种态度我认为都不会。我认为PPP在目前的背景下,一方面依然会保持发展,这个行业不会死,只会发展得更强;但另一方面,随着PPP行业的诸多问题的暴露,导致更多监管的产生,在这个过程中,以前粗放式增长PPP的方式,会开始转向更细化,更专业,更精致地方向,因此,PPP未来的发展节奏,必然不会再是粗放式的,而是稳健式的。

  关于2018年,PPP市场的展望,我认为我们依然要从当下所面临的具体问题开始展开。首先,我们需要知道,PPP市场存在核心目的,是为解决地方债而存在的。地方债的解决有一个很基本的态度,那就是控制增量和减少存量。总之,让地方债能减少的,都是好样的,让地方债增加的,都是操蛋的。

  从这个角度,我们看看PPP市场中有哪些问题是2018年重点需要去解决的。

  一、一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

  二、对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。

  三、PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

  这三个问题都是PPP项目在发展过程中,很容易本来是个PPP市场帮助解决地方债的项目,结果变成了加大地方债的项目。而往这三个问题深层次的原因去想,和地方政府的公关能力,对财政的把控,以及在和企业对接项目时对核心目的的把控的能力,有重大的关系。

  这个问题并非简简单单地,强调地方政府要坚守原则,PPP项目负责企业要提高道德等等方式就能解决的。这意味着,PPP的发展,需要更专业的项目推进方,而这个推进方,需要知识扎实,且和政府方以及项目方,都没有利益纠缠,而只对结果负责。而在这样的基础上,2018年,会催生关于PPP市场的衍生新兴业务,那就是PPP市场的咨询服务。

  总而言之,2017年的监管潮,让我们看到PPP的发展,会更加谨慎,也必然会更加困难。而因为更加困难,面对具体的问题,会催生更多的人们去解决,去改变。

  所有的行业,新兴的时代,都是这样发展起来的,不是吗?

  专家:程智鹏

关键词阅读:PPP 监管

责任编辑:卢珊 RF10057
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