程智鹏:从两大要点洞察PPP示范项目倾向!

1评论 2018-01-26 11:43:34 来源:金融界债券 作者:程智鹏 【狙击二期(*0****)】突破在即!

  诗曰:

  政商新履步维辛,迎启春来浣振音。

  方向前瞻探重点,从来天道爱酬勤。

  近期,由财政部等19个部委启动评选的第四批PPP示范项目即将发布。第四批共征集各地申报(候选)项目1226个,投资额2.12万亿元。

  财政部PPP中心数据显示,前三批国家示范项目共计697个,累计投资额1.8万亿元,其中已落地示范项目572个、投资额1.5万亿元,落地率82.1%。第一批22个示范项目、第二批162个示范项目已100%落地;第三批513个示范项目,已落地388个,落地率75.6%。

  第四批示范项目2017年7月份申报,将近半年时间才行发布,申报筛选周期更长,且在多部委联合规范PPP的背景下,项目评审肯定会更为严格,所以预计第四批示范项目的规模会有所减小,但项目质量会大幅提升。所以第四批PPP示范项目的倾向为市场所关心。

  程智鹏老师点评:PPP项目产生以后有诸多复杂的环节,但从本质上,有两个方向的问题最为根本,第一个方向是项目本身的质地,第二个方向是项目的结算付费方式。前者影响的是项目到底能否为资本所认可,后者影响的则是项目运营的节奏以及运营模式。我们可以从这两个方向来反推第四批PPP项目可能出现的倾向,就可以得到一些端倪。

  关于项目质地的问题

  据业内专家介绍,第四批PPP示范项目在评审中,更强调民营资本参与的项目,以及强调可经营的、项目自身收益较好的项目。

  实际上,在此前第四批PPP示范项目申报工作进行时,财政部发布《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(以下简称《通知》)显示,示范项目将优先支持民营企业参与的项目。

  《通知》明确,第四批PPP示范项目申报筛选工作由财政部会同相关行业部委联合开展,项目申报筛选优先支持民营企业参与的项目,优先支持国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目,优先支持环境保护、农业、水利、消费安全、智慧城市和旅游、文化、教育、体育、养老等幸福产业的项目。鼓励规范运用PPP模式盘活存量公共服务资产,吸引社会资本参与运营,提高公共服务供给质量和效率。

  2017年年底,国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》,要求不断加大基础设施领域开放力度,除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外,一律向民间资本开放,不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。

  不过,比较遗憾的是民营资本的参与规模并不可观,而如何吸引民营资本参与到更多的PPP项目一直以来受到多个政府部门关注。从示范项目来看,财政部PPP中心数据显示,截至2017年9月末,572个落地国家示范项目包括316个独家社会资本项目和256个联合体项目,签约社会资本共944家,包括民营独资175家、民营控股153家、外商15家、国有独资300家、国有控股249家等。民营企业(含民营独资和民营控股)328家,占比34.7%,环比降低2.3个百分点,比2016年末统计结果低4.2个百分点。

  程智鹏老师点评:民营资本参与到PPP项目的规模并不可观的原因是很简单的。试想,作为民营资本的运作而言,对于盈利的诉求极大。而如果项目公益性较强,民营资本参与的意愿自然就低。所以第四批项目中,必然要优先推进自身经营收益较好的项目。只有在保障民营资本参与项目后有利润可图,项目的推进才会顺利。

  此前许多PPP项目在发展过程中,屡屡出现PPP项目变成了政府外包给民营企业,然后做完了工程以后缺失运营过程,导致极大的资源浪费。出现这些问题的背后,一方面在于PPP模式运营尚还步成熟,政府在推进项目的时候把关不严,而民营资本介入后也有秉着赚了政府的钱就走的心理。而更隐晦的原因在于,项目本身运营的成本大,收益少,对民营资本的发展是不利的。所以民营资本介入以后不愿意参与运营环节也就不难理解了。

  如果提高了项目的盈利性,哪怕运营周期长,而且困难多,但盈利性只要有保障,项目的质量能够给民营资本切实的利益,那民营资本介入的意愿还是会很大的。以很多上市公司为例,如果他竞标获得了一个必须参与运营的PPP项目,哪怕需要维持较长一段时间的运营才能获得收益。但只要这个项目的利益是有所保障的,那就必然是利好的刺激,这样的基础就可以让上市公司在股市上就能够先把未来的收益兑现一部分,不一定非要等到项目本身赚钱来回归收益。

  关于项目结算付费的问题

  PPP的项目通常有三种付费方式,分别是政府付费(GovernmentPayment)、使用者付费(UserCharges)以及可行性缺口补贴(ViabilityGapFunding,简称VGF)。

  程智鹏老师点评:这三种模式中,最常见的是政府付费。所谓政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务,其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。这种模式也是之前我们说的那种情况,PPP项目的基础建设完成了以后,民营资本拿了政府的钱就不管了,缺失运营环节的主要方式。可以因此预见第四批项目中,政府付费的方式项目应该会被削减很多。

  第二种模式使用者付费,是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。这种模式最为干脆,项目运营方自己去赚钱,获得的利润自己拿,皆大欢喜。这种方式,应当是第四批PPP示范项目中,会重点去扶植推出的。由于在使用者付费项目中项目公司的成本回收和收益取得与项目的市场风险直接挂钩,所以这种方式的推广具备一定难度。因此我们可以预见,如果第四批PPP示范项目公布以后,确实如我们所预判,使用者付费的项目倾向较多,那后续必然会有很多优惠政策的跟进,例如,政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目类似的优惠政策。

  第三种模式,可行性缺口补贴。是指使用者付费不足以满足SPV成本回收和合理回报时,由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策等形式,给予SPV的经济补贴,一般表现为定期财政补贴方式。这种模式看似政府和民营资本共同分担风险,但是和我们此前说的,需要PPP项目能够有盈利,项目质地高的初衷背道而驰。这种模式在推出之初,即是对项目缺失信心的表现。诚然,PPP项目的运营十分复杂,没有哪个项目敢保证盈利,因此可行性缺口补贴的模式还是有存在意义的。但是就这个付费方式而言,项目还没开始运作,政府就开始预备赔钱了做补贴,诚然不是一个好征兆。而且民营企业在运营过程中,哪怕赚钱了,也可以通过会计上做出亏损的假象,套取政府财政补贴的行为。要杜绝这种两头吃的行为,必然又要加大地方政府的监管成本,故而,我们也可以预见第四批PPP示范项目中,可行性缺口补贴这种模式也会被削减。

  有些省份财政能力较强,以前PPP项目数量不多、规模不大,政府参与付费的项目做起来问题不大,但对于有些财力已经使用比较多的地方,可能使用者付费的项目更加优先。

  结语:

  2018年PPP行业的发展,必然是求稳健发展,求行之有效,而发展的道路,必然也是坎坷崎岖,十分艰难的一年。

  从去年开始,中央层面就连续出台政策规范PPP项目。2017年4月,发改委、财政部等多部门发布文件,规范地方政府举债融资行为,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。11月,国资委发文加强中央企业PPP业务风险管控。此外,财政部出台新规加强PPP综合信息平台项目库管理,严格新项目入库标准,对存在未按规定开展物有所值评价和财政承受能力论证等情形的项目予以清退。

  严厉的监管风,以及央企为PPP项目主力的角色也将渐渐淡去,民营资本将会越来越只能以踏实本分的姿态,参与到PPP项目的发展中来。第四批PPP示范项目的公布,如果真如我们所预判的,一方面给出更多有盈利机会的资源,一方面又鼓励使用者付费的话,或许会给这个市场中真心想踏踏实实做一些事情,建设好自己家乡的企业更多更好的机会吧。

  专家:程智鹏

关键词阅读:程智鹏 PPP

责任编辑:卢珊 RF10057
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